НАВЧАЄМОСЯ ДИСТАНЦІЙНО
          ДЛЯ ОДИНАДЦЯТИКЛАСНИКІВ
                          ФАКУЛЬТАТИВНЕ ЗАНЯТТЯ

             Конституційний процес у незалежній Україні

Конституційний процес доби незалежної України розпочався на завершальному етапі Перебудови – на початку 1990-х років в умовах державної кризи СРСР. За таких обставин республіка почала свій шлях до незалежності. На цьому шляху було прийнято два конституційних акти – Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. та Акт проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р.

Декларація проголосила державний суверенітет України, посилаючись на невід’ємне право української нації на самовизначення, і сформулювала основні засади розбудови та діяльності нової держави. Так, проголошувалося що:

• єдиним джерелом державної влади в республіці є народ, який складається із громадян України усіх національностей і виступати від його імені може лише Верховна Рада;
• державна влада здійснюватиметься за принципом розподілу її на законодавчу, виконавчу та судову;
• усім громадянам гарантуються права і свободи, передбачені Конституцією і нормами міжнародного права, визнаними Україною;
• усі громадяни є рівними;
• державна територія у існуючих кордонах є недоторканою;
• земля та її надра, вода, повітряний простір, природні ресурси, увесь економічний та науково-технічний потенціал є власністю українського народу;
• УРСР має свою долю у загальносоюзному багатстві;
• Нацбанк підзвітний Верховній Раді, а податки мають йти в український бюджет;
• Україна гарантує усім національностям право вільного культурно-національного розвитку і забезпечує національно-культурне відродження українського народу;
• Україна реалізує право на власні Збройні Сили, внутрішні війська та органи безпеки;
• Україна буде нейтральною, позаблоковою та неядерною державою;
• загальнолюдські цінності і загальновизнані норми міжнародного права є пріоритетними.
  

Проте, понад рік Декларація так і залишалася декларацією про наміри, а Україна – складовою частиною Радянського Союзу. Вона навіть брала участь у т. зв. «ново-огрьовському» процесі з написання нового союзного договору.

Невдала спроба вищого керівництва СРСР зберегти країну від розпаду, що увійшла в історію під назвою путчу ДКНС, підштовхнула Верховну Раду 24 серпня 1991 р. до прийняття Акту проголошення державної незалежності України. 1 грудня 1991 р. український народ підтримав цей Акт на Всеукраїнському референдумі. На початку грудня Україна завершила свій шлях до незалежності – воля парламенту була ухвалена народом і визнана іншими державами: 2 грудня – Канадою та Польщею, 7–8 грудня – Росією та Білоруссю.

Конституційний процес в Україні затягнувся на 5 років. Перший офіційний проект Основного закону, підготовлений робочою групою Конституційної комісії під кер. Л. Юзькова 2 липня 1992 р., і його новий варіант від 26 жовтня 1993 р. не задовольнили Верховну Раду. Всього було підготовлено й розглянуто понад 20 проектів, зокрема партійні – Конгресу Українських націоналістів і Комуністичної партії України, авторські – І. Тимченка, В. Речицького та ін. В умовах політичної неврівноваженості важливу стабілізаційну роль відіграв Конституційний Договір між Верховною Радою України і Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування України на період до прийняття нової Конституції України (8 червня 1995 р.)».

20 березня 1996 р. на розгляд Верховної Ради був винесений новий проект Конституції, підготовлений Конституційною комісією. Саме цей, доопрацьований проект і став Основним Законом України.

Конституція незалежної України складається з преамбули та 15 розділів.

У преамбулі зазначається, що Верховна Рада України приймаючи Конституцію, висловлює волю Українського народу (громадян усіх національностей), спирається на багатовікову історію і традицію, прагне забезпечити права і свободи, гідні умови життя громадян, злагоду, формування демократичної, соціальної та правової держави, керується Актом проголошення незалежності України.

У розділі І «Загальні засади» визначені загальні принципові засади, згідно яких розвиватимуться і взаємодіятимуть українська держава та суспільство. Цей розділ – один із найбільш захищених від змін. Зокрема, саме у 1-му розділі проголошується:

• Україна є суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, унітарною республікою;
• людина – найвища соціальна цінність;
• народ – єдине джерело влади;
• державна влада здійснюється за принципом розподілу її на законодавчу, виконавчу і судову;
• верховенство права;
• Конституція – Основний Закон;
• державною мовою є українська, іншим гарантується вільний розвиток;
• земля, її надра, повітряний простір, води, природні ресурси є суб’єктами власності народу;
• рівність усіх суб’єктів власності перед законом;
• земля – національне багатство;
• принцип плюралізму державного, суспільного, ідеологічного життя;
• забезпечення екологічної безпеки – обов’язок держави;

У розділі сформульовані основні функції держави щодо зовнішньої та внутрішньої безпеки, закріплена державна символіка, та визначені деякі інші важливі питання.

У розділі ІІ «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина» визначено широкий перелік прав і свобод громадян – політичних, соціально-економічних, культурних, підкреслено, що конституційні права і свободи не можуть бути обмеженими, крім випадків, передбачених Конституцією. Обов’язком громадянина є захист Вітчизни, незалежності, територіальної цілісності, повага до державних символів, служба в армії (згідно закону), не завдання шкоди природі й культурній спадщині, сплата податків, дотримання Конституції та законів.

У розділі ІІІ «Вибори. Референдум»закріплено вік набуття політичної правоздатності – 18 років, загальне, рівне і пряме виборче право і таємне голосування як основу виборів органів державної влади та місцевого самоврядування а також загальні умови проголошення референдуму.

У розділах ІV–VІ визначено місце в системі державної влади відповідно Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, термін і порядок їх формування (обрання), припинення діяльності, їхні повноваження та функції. Запроваджені конституційні норми забезпечували відносну самостійність гілок влади і взаємодію у принципових питаннях – тобто, розподіл влади і систему стримувань і противаг. Президент був формально відділений від виконавчої влади (хоча й мав важливі важелі впливу на неї) і отримав статус глави держави. Розподіл повноважень забезпечив такий баланс влади, який відповідав змішаній (президентсько-парламентській) формі державного правління.

У розділі VІІ «Прокуратура» проголошено, що прокуратура України є єдиною системою на чолі з Генеральним прокурором, закріплено функції прокуратури, порядок призначення і звільнення з посади Генерального прокурора, термін повноважень.

У розділі VІІІ «Правосуддя» визначено основні засади здійснення правосуддя в Україні, статус суддів, умови та порядок призначення на посаду судді, принцип побудови системи судів, порядок формування Верховного Суду та Вищої ради юстиції.

Розділ ІХ закріпив принципи територіального устрою України й визначив що систему адміністративно-територіального устрою складають Автономна Республіка Крим, 24 області і два міста з особливим статусом – Київ і Севастополь. Області й АРК складаються з районів та міст обласного підпорядкування, які можуть поділятися на райони. Райони областей та АРК складаються з міст районного підпорядкування, селищ та сіл.

Розділ Х регламентує конституційний статус Автономної Республіки Крим, розділ ХІ визначає порядок формування органів місцевого самоврядування, їх повноваження, матеріальну та фінансову основу, розділ ХІІ – порядок формування, повноваження і функції Конституційного Суду.

Розділ ХІІІ закріпив складний порядок внесення змін до Основного Закону, щоб забезпечити стабільність правової та політичної системи України.

У розділі ХІV зазначено, що Конституція набуває чинності з дня її прийняття, а цей день стає державним святом.

Останній розділ ХV містить перехідні положення, які прописують порядок і терміни адаптації діючих правової та політичної системи до нових норм Основного Закону.

28 червня 1996 р. Конституція України набула чинності. Незважаючи на труднощі її підготовки і прийняття офіційна оцінка її українськими політиками і науковцями була високою –«одна з найкращих конституцій світу». Така оцінка може бути дана розділу ІІ – права і свободи у таких обсягах дійсно закріплені не у багатьох конституціях. Разом з тим, задекларовані соціальні та економічні права (наприклад, право на працю, житло, безплатну медицину й світу) не забезпечені – подібно політичним правам у радянській Конституції.

Крім того, невдовзі виявилося, що Основний закон не забезпечує й збалансованої роботи вищих органів державної влади. Формально, проголошено розподіл влади на три гілки та утворено певний механізм «стримувань і противаг», але система не працювала… Конституція не створила правових засад для злагодженої праці та співпраці гілок влади. Не припинялася конфронтація між законодавчою та виконавчою владою. На боці останньої виступав Президент, який за Конституцією фактично очолював її, але не ніс відповідальності за її прорахунки.

За таких умов на початку 2000 р. обраний Президентом на другий термін Л. Д. Кучма поставив питання про необхідність внесення змін до Основного Закону з метою забезпечення структурування парламенту (шляхом формування постійно діючої більшості) та налагодження співпраці між виконавчою та законодавчою гілками влади. Щоб підштовхнути розвиток конституційного процесу, Президент ініціював^ Всеукраїнський референдум, який відбувся 16 квітня 2000 р. Переважна більшість українців взяла в ньому участь і сказала «так» на всі 4 запитання: 1) чи потрібен Україні 2-палатний парламент; 2) чи треба скоротити Верховну Раду до 300 депутатів; 3) чи треба скасувати депутатську недоторканість; 4) чи треба надати Президентові право розпускати парламент, якщо він протягом 30 днів не утворить постійно діючу більшість.

Але Конституція України не передбачає прийняття законів на референдумі і тим більше внесення змін до Основного Закону. Це – прерогатива Верховної Ради. Однак, вона не могла імплементувати такі результати народного волевиявлення, бо це загрожує її інтересам.

Тому головним наслідком референдуму стало прискорення конституційного процесу. Президент 6 березня 2003 р. підписав указ «Про винесення на всенародне обговорення проекту закону «Про внесення змін до Конституції України». З 16 квітня по 15 травня законопроект обговорювався у трудових колективах і ЗМІ, на конференціях, «круглих столах» та ін. Одержавши у такий спосіб підтримку народу законопроект був направлений у Верховну Раду, але там був забалотований. По-перше, він дійсно містив дуже суперечливі норми, а по-друге, народні депутати вже самі взяли за написання законопроектів по внесенню змін до Конституції.

Ставлення Верховної Ради до реформування політичної системи українського суспільства було неоднозначним. Усі погоджувалися з тим, що система недосконала, але на питання що, як і коли змінювати відповіді були різними. У парламенті 2002 р. скликання з цього приводу розгорілася жорстока боротьба^**. Ліві політичні сили ще з початку 90-х відстоювали ідею парламентської форми правління. На початку 2000-х їх підтримали пропрезидентські, здебільшого центристські, партії. А праві політичні сили виступали за сильну президентську владу, тобто за президентську, або чинну президентсько-парламентську форму правління.

Протягом року боротьба за політреформу тривала, але підвести під неї конституційні засади до початку президентської виборчої кампанії так і не вдалося. А враховуючи, що один із двох найбільш вірогідних переможців у боротьбі за президентство В. А. Ющенко виступав проти реформи, вона відкладалася на дуже віддалений термін. Втім, на початку квітня 2004 р. було прийнято нові закони «Про вибори народних депутатів» і «Про вибори у місцеві ради…», що запроваджували єдину пропорційну виборчу систему, яка створювала хороший ґрунт для структурування представницьких органів і запровадження нової форми правління.

Політреформа отримала шанс наприкінці 2004 р. Президентська виборча кампанія відзначалася високою політичною активністю громадян і від початку проходила у формі жорсткого конфлікту між двома основними кандидатами – В. А. Ющенком і В. Ф. Януковичем. Після другого туру голосування конфлікт сягнув апогею і вихід із кризи було знайдено на основі компромісу – 8 грудня Верховна Рада без обговорення конституційною більшістю пакетом прийняла два закони: «Про внесення змін до Конституції України» та «Про внесення змін до закону «Про вибори Президента України». Це дозволило провести третій тур голосування по кандидатурам В. Ющенко та В. Януковича і відкрило шлях до проведення політреформи.

Закон «Про внесення змін до Конституції України» заклав правові підвалини під реформу політичної системи в Україні. Він так змінив повноваження основних суб’єктів державної влади, що країна перетворювалася на парламентсько-президентську республіку. До найбільш значних нововведень слід віднести наступні:

• Президент отримав додаткові повноваження по розпуску Верховної Ради у випадках, якщо вона 1) протягом 30 днів на початку сесії не розпочне роботу (стара норма), 2) протягом 30 днів від початку роботи не сформує коаліцію, 3) протягом 60 днів від початку роботи не сформує Кабінет Міністрів.
• Збільшився термін роботи Верховної Ради з 4 до 5 років.
• Значно розширилися повноваження Верховної Ради у справі формування виконавчої влади. Відтепер кандидатура на посаду Прем’єр-міністра вноситься на розгляд Верховної Ради Президентом за поданням коаліції й призначається Радою (раніше висував і призначав Президент). Усі міністри, за винятком міністрів оборони і зовнішніх справ призначаються парламентом за поданням Прем’єра. Лише два останніх призначаються Радою за поданням Президента. Подібна процедура передбачається для призначення на посаду Голови СБУ та Генерального Прокурора.
• Щоб унеможливити незаконне гальмування Президентом введення в дію нових законів, норма, яка зобов’язує Президента підписати протягом 10 днів закон, прийнятий 2/3 Верховної Ради, посилена наданням голові парламенту права підпису, передачі до друку і негайного введення закону в дію.

Закон запровадив імперативним депутатський мандат – такий, що закріплює депутата за фракцією тієї політичної сили, за списком якої він обраний до парламенту а також наділив прокуратуру повноваженням нагляду за законністю в країні. Обидві конституційні норми критикуються Венеціанською комісією Євросоюзу як недемократичні.

Передбачалося поетапне введення закону в дію: з 1 вересня 2005 р. (за умов прийняття нового закону про місцеве самоврядування), 1 січня 2006 р. і після 26 березня 2006 р. (з обранням нового парламенту). Реформа місцевого самоврядування проведена не була, тому реалізація його почалася у 2006 р. Президент критикував зміни до Конституції, але у Зверненні до Верховної Ради 9 лютого 2006 р. визнав їх і обіцяв не порушувати оновлений Основний закон і до виборів не ініціювати розгляду в Конституційному Суді питання щодо Закону №2222. Разом з тим, зазначивши його недоліки, він запропонував «план дій щодо проведення дійсно народної політичної реформи», який включав створення Конституційної комісії для вироблення нової редакції Конституції, винесення її спочатку на всенародне обговорення, а потім – на Всеукраїнський референдум, розробку та прийняття нових законів про Кабмін, Верховну Раду, Президента України тощо.

Таким чином, конституційний процес в Україні триватиме. І передбачити його результати неможливо. Кожний народ має свій досвід у справі формування правової системи. Сполучені Штати Америки живуть за Конституцією 1787 р., але вона містить понад 200 поправок. В Основний Закон Індії внесено близько 400 поправок за 1950–2000 рр. У Франції за весь період Нової і Новітньої історії (з 1789 р.) прийнято 16 конституцій та актів конституційного значення. А в Англії взагалі немає єдиної писаної конституції.

* *

*

Отже, передумови розвитку конституційного процесу в Україні закладалися з найдавніших часів спочатку в рамках формування правової системи держави. Першими актами конституційного характеру, діючими в умовах обмеженої національної державності (2-га половина ХVII – початок ХVIII ст.) стали українсько-московські угоди, або гетьманські статті, які у договірній формі закріплювали основні засади державного устрою та суспільного ладу на Гетьманщині. Більш докладно козацький ідеал організації та функціонування держави був розкритий у Конституції П. Орлика 1710 р.

Протягом ХVIII ст. українська державність і козацький лад були знищені, а Україна стала складовою частиною Російської імперії. В складних умовах повного політичного і національного безправ’я політико-правова думка в Україні розвивалася в надрах опозиційних владі рухів. Вона базувалася на національній історичній традиції, але зазнала впливу європейського лібералізму, соціалізму, слов’янофільської та народницької ідеологій. Конституційні проекти XIX – початку ХХ ст. у різній мірі відобразили усе це ідейне розмаїття.

Можливість втілити у життя теоретичні здобутки у галузі конституціоналізму склалися в роки національно-демократичної революції. Політичні сили, що боролися за владу в Україні розпочали реальний конституційний процес. Втіленням їхніх державних і суспільних ідеалів стали численні нормативні акти політико-декларативного та конституційного характеру. Всі ці акти одностайно проголошували широкі демократичні принципи організації суспільного життя. Державний устрій бачився по-різному. Простежувалося тяжіння до унітарної держави, а форми правління закріплювалися найрізноманітніші: тимчасова одноосібна і колективна диктатура, парламентська і президентська республіка. Конституційний процес періоду національно-демократичної революції мав творчий, але непослідовний характер. Крім того, він не відповідав тогочасним політичним реаліям. Закріплюючі в конституційних актах свої політичні ідеали, власті не поспішали (а можливо просто не могли) втілити їх у життя.

Державні змагання 1917–1920 рр. завершилися перемогою Радянської влади, яка розпочала державне будівництво і реформування суспільного ладу на зовсім інших ідейних засадах, ніж її суперники. Всього за 74 роки існування Радянської влади в Україні було прийнято чотири Конституції (1919, 19129, 1937, 1978 рр.). Характерною рисою усіх радянських Конституцій була їхня надмірна заідеологізованість. Але вони зберігали спадковість не лише в цьому. Кожна наступна Конституція несуттєво змінюючи державний устрій, розширювала перелік прав і свобод, гарантованих громадянам (правда політичні права в державі тільки декларувалися й у більшості своїй не виконувалися). У післясталінський період конституційний процес ставав дедалі все більш демократичним, а держава – все більш соціальною й правовою. I хоча до ідеалу було далеко, еволюція державного устрою та суспільного ладу відбувалася у демократичному напрямку.

Конституційний процес у незалежній Україні затягнувся на 5 років. 28 червня 1996 р. Верховна Рада прийняла Конституцію – Основний Закон України. Цей акт закріпив існування незалежної, суверенної, демократичної, соціальної і правової української держави, надав широкі права і свободи її громадянам, юридично врегулював діяльність основних інститутів політичної системи. Проте, він не створив необхідних засад для ефективної роботи державної влади, усвідомлення чого викликало активізацію конституційного процесу. Закон «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. не розв’язав усіх проблем. Тому українська політична еліта продовжує боротьбу за оновлення Основного Закону України